Государственный и муниципальный контроль: новый этап правового регулирования

Предложения и замечания по новой системе принципов

Нельзя не учесть, что в процессе работы над новым законом о госконтроле к тексту документа поступило множество предложений и замечаний. Отдельные из них касались принципов госконтроля (надзора). Так, на стадии рассмотрения законопроекта в Госдуме некоторые идеи в отношении системы принципов содержались в заключениях комитетов нижней палаты парламента

В частности, Комитет по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству обратил внимание на то, что имеет декларативный характер, неоднозначную трактовку и субъективное суждение, а в излагаемых принципах не содержится приоритет риск-ориентированного подхода при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля

В свою очередь, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям отметил, что закрепленные документом в качестве принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля положения носят декларативный характер и не содержат механизмов контроля за их соблюдением. Также он предлагал в целях имплементации указанных принципов в практическую деятельность контрольно-надзорных органов включить в положение, устанавливающее запрет на совершение контрольно-надзорными органами и их должностными лицами действий и вынесение решений, не соответствующих установленным законом принципам. Аналогичного мнения придерживались представители Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. «В целом полагаем, что глава 2 нуждается в глубокой переработке, поскольку ее положения носят чрезмерно декларативный и расплывчатый характер, допускают неоднозначное толкование, а предлагаемая система принципов и их описания вызывает огромное количество вопросов и не в полной мере соответствует как действующему законодательству, так и сложившимся в российской праве подходам к определению принципов права», – отмечалось в заключении комитета.

К числу недостатков правового регулирования также было отнесено отсутствие принципов: недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц, ИП платы за проведение мероприятий по контролю, что может породить злоупотребления со стороны должностных лиц контрольных органов; исключения избыточных и дублирующихся контрольных мероприятий как необходимого барьера для предотвращения излишнего давления на бизнес.

Вместе с тем, высказывались и предложения о дополнении системы принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля следующими принципами: открытость и доступность нормативных (ненормативных) документов для контролируемых лиц; ответственность госорганов, муниципальных органов, их должностных лиц за нарушение законодательства при проведении госконтроля (надзора), муниципального контроля; преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов контрольно-надзорных мероприятий; презумпция добросовестности юрлиц.

В списке потенциально возможных для закрепления в законе принципов упоминались и принципы: недопустимости возбуждения и рассмотрения контролирующими органами дел об административных правонарушениях в отношении неподнадзорных им лиц; стратегической направленности; ответственности органов госконтроля (надзора) за недостижение показателей общественно значимых результатов, ненадлежащее исполнение своих полномочий, необоснованное воспрепятствование законной экономической деятельности граждан и организаций; межведомственной ответственности; независимости; компетентности; превентивной направленности.

По мнению представителей бизнес-сообщества, многие из указанных принципов, которые не вошли в Закон № 248-ФЗ, представляются наиболее важными с точки зрения устранения недостатков действующего правового регулирования госконтроля (надзора) в части эффективного достижения целей профилактики нарушений обязательных требований, а также устранения неоправданного акцента на проведении проверок.

Были претензии и к содержательной части норм о принципах госконтроля. Например, по , в которой описывается принцип законности и обоснованности, отмечалось, что законность и обоснованность – различные правовые принципы, и они не могут быть объединены в рамках одной статьи. Кроме того, законными должны быть не только действия и решения, но и бездействие должностного лица контрольно-надзорного органа. Указывалось также на неясность и неоднозначность понимания отдельных терминов, на наличие оценочных категорий и т. п.

Отметим, не все замечания и предложения были учтены при доработке текста законопроекта.

Закон об обязательных требованиях

Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» закрепляет на законодательном уровне механизм «регуляторной гильотины». Он содержит систему принципов, которым должны отвечать новые обязательные требования, определяет порядок их установления и оценки применения. В частности, документ включает нормы о (об):

• действии обязательных требований (по общему правилу, положения НПА, устанавливающие обязательные требования, будут вступать в силу с 1 марта или с 1 сентября, но не ранее чем через 90 дней после официального опубликования соответствующего акта);
• принципах установления и оценки применения обязательных требований (в их числе – принципы законности, обоснованности обязательных требований, правовой определенности и системности, открытости и предсказуемости, исполнимости обязательных требований);
• условиях установления обязательных требований (должны быть определены: содержание обязательных требований; лица, обязанные их соблюдать; осуществляемая деятельность, совершаемые действия, в отношении которых устанавливаются требования; лица и используемые объекты, к которым они предъявляются; результаты осуществления деятельности, совершения действий; формы оценки соблюдения обязательных требований; федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, осуществляющие оценку соблюдения обязательных требований);
• оценке проектов НПА, устанавливающих обязательные требования (в целях оценки регулирующего воздействия проводятся правовая экспертиза проекта и государственная регистрация НПА, устанавливающих обязательные требования);
• оценке применения обязательных требований (оценка фактического воздействия НПА, устанавливающих обязательные требования, проводится в целях анализа обоснованности вводимых обязательных требований, определения и оценки фактических последствий их установления, выявления избыточных условий, ограничений, запретов и обязанностей);
• экспериментальном правовом режиме (применение в течение определенного периода времени специального регулирования в отношении определенной группы лиц или на определенной территории, либо отказ от такого применения или от осуществления разрешительной деятельности в отношении объекта разрешительной деятельности);
• официальных разъяснениях обязательных требований (они выпускаются федеральными органами исполнительной власти в отношении принятых НПА в целях пояснения их содержания, включая добровольные к применению контролируемыми лицами руководства по соблюдению обязательных требований).

Кроме того, для обеспечения систематизации обязательных требований и информирования заинтересованных лиц планируется сформировать отдельный реестр обязательных требований. В нем будет содержаться перечень обязательных требований, информация об установивших их НПА, сроке их действия. Его создание предусмотрено с 1 марта 2021 года. Порядок формирования, ведения и актуализации такого реестра установит Правительство РФ.

Закон вступит в силу с 1 ноября текущего года, за исключением отдельных положений, для которых предусмотрены иные сроки. Что касается признания утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмены старых НПА, содержащих обязательные требования, и введения в действие новых норм с актуализированными требованиями при учете риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития, то эта работа должна быть завершена до начала 2021 года. Но в любом случае не отмененные до 1 января следующего года акты не будут проверяться в ходе контрольных мероприятий и использоваться для привлечения предпринимателей к ответственности.

***

Большое количество устаревших и неактуальных норм, противоречащих друг другу требований, бессистемность правового регулирования, наличие избыточных административных издержек, многообразие возникающих на практике проблем при проведении контрольных мероприятий, а также стремительное развитие цифровых технологий потребовали от законодателя принятия новых нормативных правовых актов, направленных на концептуальное переформатирование системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Результатом инициированной более пяти лет назад масштабной работы по реформированию законодательства о контрольно-надзорной деятельности стало принятие центральных документов – законов о госконтроле и обязательных требованиях. В них очерчены базовые правовые и организационные аспекты новой системы контроля – соответствующие нормы станут фундаментом при принятии сопутствующих федеральных законов и подзаконных актов. Ожидается, что обновленная законодательная база поможет не только решить существующие проблемы, но и наладить более плодотворное взаимодействие бизнеса с контролирующими органами в целях повышения гарантий защиты прав и законных интересов граждан при осуществлении предпринимательской деятельности.